狆外信息披露制度及实际效果比较研究

2019-06-13 11:05:21 来源: 临沧信息港

中外信息披露制度及实际效果比较研究_中华会计校

中外信息披露制度及实际效果比较研究

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课题负责人:何佳 课题协调人:孔翔 参加课题研究单位:北京大学 中国政法大学 国家会计学院 上海国家会计学院 深圳证券交易所 为了对我国目前上市公司信息披露的制度体系、监管效果及存在的问题进行客观的分析和研究,中国证监会于2001年8月委托深圳证券交易所牵头,聘请北京大学、中国政法大学、国家会计学院、上海国家会计学院、深圳证券交易所等中立机构的数十名教授、专家和研究人员对我国证券市场上市公司信息披露问题进行了专题研究。课题研究的目的旨在比较我国上市公司信息披露制度与境外成熟证券市场存在的差距、评价我国证券市场上市公司信息披露监管的实际效果、找出存在的问题、并提出相应的政策建议和改进措施。日前,该研究课题已完成并提交中国证监会。研究报告全文近30万字。本文为该研究报告的主要研究结论。 1.中外信息披露制度体系比较 1.1.我国证券市场虽尚处发展的初期,但是在上市公司信息披露制度建设方面已取得了很大成绩,一个较为科学合理的制度体系框架已初步建立,实体法规范已基本与国际接轨。 1.2.与海外成熟证券市场比较,我国上市公司信息披露制度体系存在的问题主要表现在三个方面:部分立法形式欠合理、有关法律的规定存在欠缺、部分信息披露标准有待调整。 2.海外成熟证券市场监管与执法情况分析 2.1.与我国相比,海外成熟证券市场监管与执法具有制度完备、实施有力、注重法制、落实、重视效率等5个特点。 2.2.制度完备:信息披露规则完善、可操作性强;重视公司动态信息的披露,强调对要约收购、委托投票、股权变动等公司动态信息的披露,鼓励预测性信息的披露;维持高标准的会计标准和严格的会计审计程序。 2.3.实施有力:成熟市场证券监管部门将信息披露执法作为日常工作重点,对于可能出现的证券信息披露违法行为,有完善、高效的追究机制,可以通过行政、民事和刑事程序追究违法行为人相应的法律。证券监管机构通过对呈报的信息披露材料进行主动审查和受理举报等方式,在尽可能短的时间里、尽可能发现信息披露违法行为,并按程序追究其。如英国FSA在2000年度共调查了376宗案件,其中9宗起诉到高等法院,有360名投资者或存款人获得了赔偿。美国SEC每年要审查四、五千份发行人的信息披露材料,还要审查四、五千份其他信息披露的材料。在2000年度,对违反财务报告的行为,SEC通过行政程序处理了68宗案件,对160人追究了行政;提起了32宗民事诉讼,共追诉了83名被告。对违反发行报告要求的,提起了3宗民事诉讼,共追究了6名被告的民事。对未按期提交归档材料的,以行政程序处理4宗案件、处理人5人,民事起诉4宗、追究4人的民事。 2.4.注重法制:证券监管部门始终强调信息披露规范的一体遵守,信息披露监管的执法力度不随管理政策波动;监管机构的行政权与司法权界限明确,尊重财产权利,证券监管部门涉及对违法行为人的罚款和财产剥夺的处罚,必须经民事诉讼程序方能实现。 2.5.落实:违反信息披露义务的追究一般是以终实际违法的个人作为处罚对象。如香港证监会在2000年度对违反司内部控制薄弱。我国绝大多数企业还未意识到内部控制的重要性,加上公司治理结构上的先天不足以及组织结构和人员素质等方面的原因,致使我国企业内部控制普遍薄弱。不少上市公司虽然在形式上建立了内部控制系统,但多数是“形备而神不至”,难以有效发挥保证上市公司合规经营、保证会计信息真实可靠的作用。 6.4.缺乏内部控制标准体系。我国目前尚未正式出台权威性较高的企业内部控制标准,对于内部控制的完整性、合理性及有效性更是缺乏一个公认的标准体系。 6.5.内部审计机构定位不清。有关内部审计的问题目前需解决以下两点:内部审计机构的设置与内部审计机构的定位:是只设置审计部还是同时设立审计委员会和审计部?如果只设置审计部并将其置于总经理的领导之下,董事会对总经理的领导就缺乏监控措施,无法保证《会计法》规定的单位负责人应对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责这一条款落到实处。 6.6.董事会交叉任职情况严重、缺乏独立性,无法对“关键人”进行有效制衡。交叉任职主要体现在董事长和总经理合一、董事会和总经理班子人员过分重叠,外部董事和独立董事的比例过低,董事会缺乏独立性。交叉任职的后果是董事会与总经理班子之间权责不清,关键人大权独揽,一人具有几乎无所不管的控制权,且常常集控制权、执行权和监督权于一身,违背了内部控制的基本假设,必然带来权责含糊、办事程序由一个人操纵的现象。 6.7.监事会无法有效发挥功能。从权力机构设置来看,我国《公司法》规定上市公司必须设立董事会与监事会。但是,由于董事会和监事会都由股东大会选举产生,都对股东大会负责,相互之间不具备直接任免、控制的权力,尤其是监事会在法律上只被赋予了有限的监督权力,缺乏足够的调节和制约董事行为的手段。在实践中,监事会成员大多由公司内部人员担任,在行政上置于总经理的领导之下,缺乏独立性。因此,《公司法》赋予监事会的监督权通常流于形式。 7.会计准则与审计和上市公司信息披露违规的关系 7.1.中国目前广义的会计准则已经涵盖了国际会计准则的绝大部分内容,国际会计准则所规范的经济业务,在中国除没有、较少发生或不普遍的情况外,基本都能找到相应的规定。 7.2.中国会计准则和制度没有以公允价值概念为基础,这是在概念上和国际会计准则的根本性差异。由于这一概念上的根本性差异,导致在若干具体准则中出现差异。 7.3.在我们对若干具体准则进行了对比之后,认为中国会计准则与国际会计准则的差异并不很小,这些差异有些更符合中国国情,也就是说在这些地方至少暂时不可能直接应用国际会计准则于中国;也有一些是导致虚假数字出现的原因。 8.会计师事务所与注册会计师和上市公司信息披露违规的关系 8.1.从1993年起,我国上市公司财务报表的标准无保留意见呈逐年下降趋势,而非标准审计意见呈逐年上升趋势。这种情况的原因可能是:(1)自1993年以来,上市公司会计信息披露的质量逐年下降;(2)注册会计师在执行业务过程中遵循了更加规范的标准,提供审计意见时把握了更加严格的尺度;(3)随着上市公司和注册会计师监管力度的进一步加强,注册会计师为了降低风险,增加了出具非标准审计报告的比例以解除审计。 8.2.从1993到2001年,中国证监会因为上市公司的信息披露问题一共处罚了24家会计师事务所和46名注册会计师。中国证监会的处罚有以下特征:(1)1998以前,中国证监会未对注册会计师个人进行处罚,也未大量处罚会计师事务所;(2)1998年以后,中国证监会明显加大了对会计师事务所和注册会计师的处罚力度;(3)2000年对注册会计师个人的处罚力度增加,在2000年处罚了14位注册会计师,接近1998和1999的总和。 8.3.会计师事务所对我国证券市场发展和防止上市公司信息披露违规起到了很大作用,然而,由于监管框架与会计师事务所体制缺陷、会计师事务所缺乏独立性、注册会计师服务收费不合理、注册会计师素质较低、会计师事务所规模过小等原因,导致会计师事务所无法充分发挥其应有的功能,距市场和投资者的要求还有较大差距。 8.4.我国注册会计师行业监管框架缺陷。在我国,中国注册会计师协会直接隶属于财政部,地方注册会计师协会属地方财政的派出机构,属强势政府监管模式。行业自律在一定程度上缺位,从而导致注册会计师行业的日常监管不力,而政府的例外监管有过度之嫌。政府监管部门不是少了,而是多了;政府监管对行业的处罚力度不是轻了,而是重了;政府监管似有重运动、轻日常之嫌。 8.5.会计师事务所体制有待完善。迄今为止,在中国大陆的会计师事务所合伙制实践中仅有普通合伙制和有限合伙制(仅仅在深圳特区存在)两种。存在的问题主要是:合伙制在中国大陆的推行困难;缺少完善的有关合伙制的法律法规环境;经济欠发达地区和小型企业无合适的会计师事务所来提供高质量的服务。 8.6.会计师事务所缺乏独立性。注册会计师能否独立发表意见是其所发表审计意见是否值得信赖的必要条件。一直以来,独立、客观、公正都是国际会计师职业界所奉行的基本立场,但在我国,由于体制的原因,独立性建设一直困扰着我国注册会计师行业的健康发展。 8.7.注册会计师服务收费不合理。在注册会计师恢复发展以后的20年中,从中央到地方的各级政府部门针对注册会计师的审计收费问题下发了众多文件和规定。但是,政府干预过多,会计师事务所难以根据对不同客户提供的专业服务进行审计定价。政策多头,政府部门下发的相关文件之间、行业协会文件与其他政府文件之间相互矛盾,从而在根本上违背了政策规范的初衷。政府越是规范,审计定价就越是混乱。 8.8.注册会计师队伍素质不高。我国注册会计师队伍严重偏于老龄化,教育程度明显偏低,无法适应注册会计师行业的职业特点,无法适应紧张、繁复的审计工作,无法快速有效审计错综复杂的经济业务。 8.9.我国会计师事务所规模普遍偏小、业务收入偏低。全国会计师事务所4446家,执业注册会计师54220人,平均每家事务所仅有12人。总体业务收入60亿元,平均每家135万元,平均每注册会计师创造业务收入11万元。由于事务所规模偏小和业务收入偏低,不仅正常的审计业务难以规范,而且,由小规模会计师事务所审计大公司,在经济上也不可避免地就会对大客户产生依赖,从而致使其难以独立、客观、公正的发表审计意见。 9.证券律师与上市公司信息披露违规的关系 9.1.证券律师资格的产生缺乏公开性和竞争机制。从1993年初设立证券律师资格以来,其取得方式一共经历了三次变革。种方式实际上是在秘密状态下颁发许可证,只有那些接近监管机关或者律师主管机关的人才有机会获得首批许可。第二种方式提供了有限的公开性和竞争机制,但是,一个律师能否取得许可的关键在于他所在的地区获得多少参加“培训”的配额,公开、平等的竞争程序的缺乏。第三种方式向行业准入公开、平等的方向迈出了重要一步,但是,仅仅在1999年实施过一次,并无定期考试制度。 9.2.特许制度限制竞争,不利于证券律师有效发挥作用。随着上市公司总数的增加及证监会指定的法律服务范围不断扩大,证券律师的客户及可以收费的法定项目不断增加。因此,维持证券律师特许制度的效用只能是限制竞争,使已经获得许可的律师获得固定利益。 9.3.证券律师的定位错位。制度设计者出于管制考虑,通过强制性的规定对证券律师的资格取得、业务范围等都作了详尽的安排,并试图把证券律师塑造成为监管者的助手。然而,这未必是对证券律师的正确定位。律师作为向客户提供法律服务的专业人士,必须向其客户而不是客户以外的第三人,履行勤勉尽职的义务。因此律师职业的性质决定了律师不可能是中立的,更不可能是监管者的助手。脱离律师与其客户之间的关系,人为地给律师设定另类角色,这本身是一种错位安排。 9.4.证券律师对防止上市公司信息披露违规的作用甚微。有关规定对法律意见书格式的过为细致的强制性要求,致使律师在法律审查中的主动性大为降低。被动的对法定内容进行审查而忽视那些可能产生实质性影响的信息,使得法律意见书的实益大打折扣。律师的工作限于合法性审查和法律咨询。 9.5.法律对于证券律师的职责规定过于具体,导致律师在防止信息披露违规方面难以有所作为。上市公司信息披露涉及一系列复杂烦琐的工作,一个经验丰富、统筹全局的律师的介入往往会起到事半功倍的效果。而我国的实际状况是,由于法律对于律师的职责做了具体而细微的规定,将律师的职责仅限于合法合规性审查,所以,除了出具法律意见书,律师在其他方面实际上无所作为。 10.政策建议 10.1.信息披露制度体系建设: 10.1.1.加强和细化对证券民事方面的规定,建立和完善股东集团诉讼和股东衍生诉讼机制,明确不同违规行为所适用的司法程序,形成一个适宜的、畅通的上市公司信息披露法律的追究和惩戒机制。 10.1.2.调整部分信息披露立法标准。 10.1.3.在以后对《证券法》的修订增补中,对部分不合理的立法形式进行调整。 10.2.信息披露监管与执法: 10.2.1.证券监管部门应大力加强信息披露材料审查。人们泛泛地说“美国SEC只进行形式审查、不做实质审查”,那是指发行证券SEC不对其是否可以给投资者带来收益做评论。如果说SEC对信息披露材料也是“只进行形式审查、不进行实质审查”就大错特错了。SEC每年要审查近万份披露材料、进行上千次听证和调查,只要发现有可疑之处马上就听证、调查;一旦发现问题,SEC会立即停止有关发行的效力、对有关人做出行政处罚,或提出民事起诉甚至移交刑事起诉机关处理。 10.2.2.建议立法机关修改有关法律,适当区分证监会追究的形式,在行政处罚之外,再赋予证监会起诉违规行为人、追究其民事的权力。在我国现行的法律框架下,证监会的问责手段仅限于行政处罚一种,致使证券信息披露执法负担不轻,效果却不理想。发达国家证券监管部门的很大一部分处罚是以证券监管部门作为原告提起的民事诉讼。由证监会提起民事诉讼,通过法庭证实证监会基本认定的信息披露违法是否存在,可以提高证监会监管的效率,提高信息披露执法的公正性,还可以由法院判处败诉的信息披露违法人负担证监会的调查费用,是一种很好的制度设计。 10.2.3.加大中介机构的连带。 10.2.4.加强证监会、交易所、中注协的监管力量。 10.3.公司内部控制与治理结构 10.3.1.建立健全上市公司内部控制监督管理机构。上市公司董事会应设立主要由独立董事组成并担任负责人的审计委员会,全面负责与公司审计有关的事宜。 10.3.2.推行职务不兼容制度。减少董事会与高层管理人员的交叉任职,提倡上市公司董事长与总经理分设,增加外部董事和独立董事的比例。 10.3.3.加强监事会的监督功能。监事应具有法律、财务、会计等方面的专业知识或工作经验,能够独立有效地行使对董事、经理履行职务的监督和对公司财务的监督和检查。 10.3.4.建立上市公司内部控制标准体系。 10.4.会计准则与审计 10.4.1.我国的会计工作以及相应的制度/准则和监管体系应加快适应国际化的步伐,这是我国经济建设与发展的内在需要。 10.4.2.会计准则制定应从市场经济发展的长期要求出发,建立自己的框架体系,并以公允价值概念为基础。 10.4.3.这种转型要求:(1)会计准则制定成为更加社会化、专业化的过程;(2)中注协及地方注协等机构转变为行业性组织而非监管机构;(3)民事诉讼和法院裁决更多地取代单纯的行政处罚手段;(4)法院向有关专业权威人士或机构咨询提供专家咨询意见作为判案依据。这种转型相应地对其他市场参与者,如券商、基金、律师事务、其他各种类型的机构投资者等也都提出了自律性要求、对企业以及企业背后的各种利益集团,包括大股东与行政管理机构均提出了更高的自律性要求。因此,公司治理等机制要真正发挥作用。没有上述相应的配套的转变,仅仅在会计准则中全面贯彻公允价值概念并以此来要求会计师和审计师是不大可能做到的,也不可能期待出现更好的结果。 10.4.4.相对来说,我国的审计准则与国际标准更为接近,也因为此,要使注册会计师真正能够发挥应有的作用,其职业能力和职业道德水准就成为关键。 10.4.5.会计师的职业能力和职业道德水平是构成资本市场会计信息真实性、公允性的基础之一。因此要进一步加强职业教育和培训,以提高会计师职业能力和职业道德水平。 10.5.注册会计师及会计师事务所 10.5.1.完善以政府监管为主导的职业发展模式,明确监管部门与职能分工。 10.5.2.在《注册会计师法》修订本中增加有限合伙制、个人独资两种合伙制体制,进一步完善合伙制的有关法律体系;取消有限制,促成各会计师事务所在承担和获取收益上保持一定的平等。 10.5.3.在经济欠发达地区和小型企业密集地区大力促进个人独资事务所得发展,以个人承担无限风险的方式来提高注册会计师报告的真实性。 10.5.4.建立和完善个人财产登记制度和共有财产分割制度。在明确个人财产和共有财产分割制度情况下,才可能就注册会计师的失误或舞弊寻求到合适的赔偿来源。由此,才可以有效的增强注册会计师鉴证的信息披露的真实性。 10.5.5.各级政府退出事务所服务收费价格领域、改由行业协会来制订会计师事务所收费规范;提高和规范注册会计师的收费标准;在不低于协会规定标准前提下,事务所有根据自己的客户策略和其他情况来对服务收费进行增减变动的合法权利;配合行业自律、媒体监督、群众举报等手段,由行业协会来主要监管会计师事务所的收费情况。 10.5.6.为了防止上市公司以降低审计收费来施压于会计师事务所,甚至更换会计师事务所,也为了防止会计师事务所以降低收费标准而招揽客户,有关监管部门应当要求上市公司在每年的年报中(或内部报告中)披露(或说明)审计活动的收费情况,对于那些与行业收费标准偏离较大的收费,应解释偏离的具体原因。 10.5.7.提高注册会计师入门考试的门槛,使获得注册会计师资格的年青会计师具有更高的素质;加强注册会计师职业后续教育的管理,把职业后续教育的工作规范起来,提高注册会计师从业人员道德水平和业务水平。 10.5.8.政府监管部门应进一步采取措施,推进会计师事务所的合并;进一步打破地域封锁,鼓励会计师事务所跨地区执业,推进中国注册会计师事务所全国化而非地区化。 10.6.证券律师制度 10.6.1.取消对律师介入证券信息披露的管制,废除证券律师资格制度。 10.6.2.鉴于证券法律业务固有的专业性和技术性,应加强对从业律师执业技能和业务水平的培训。 10.6.3.适应核准制的要求,让当事人自主选择律师,恢复律师与客户之间本应具有的服务诚信关系,使的律师经受市场竞争的考验脱颖而出,使律师行业走出过度行政管制的阴影。

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